Presentación
El presente trabajo fue para cumplir los requsisitos de la materia Derecho Constitucional, impartida por el profesor Oscar Valdez, en la Universidad del Caribe (Unicaribe).
Previo a insertarnos en el trabajo, leímos sobre los frenos y contrapesos, para ubicarnos en esos conceptos, hasta entonces nuevos para nosotros, aplicados al argot jurídico. Esta parte nos ayudó en la ampliación de nuestros conocimientos sobre la teoría del Derecho Constitucional.
Nuestro trabajo fue interpretativo; nuestros juicios de valores pueden ser considerados subjetivos, aunque con bases objetivas, pues a nuestro entender, cualquier estudio sobre la Constitución Dominicana, debe hurgar en su aplicación práctica, y en la resistencia de sectores a los avances teóricos alcanzados.
Fue muy fructífero este ensayo.
Conceptualización
Es necesario delimitar y exponer algunos conceptos que nos permitan una ubicación adecuada en el tema. Aunque las categorías principales son Poder Legislativo y Poder Ejecutivo, es necesario una referencia a lo concerniente a “frenos y contrapesos”, en el contexto del Estado.
De manera simple, conceptualizamos el Poder Ejecutivo como “el encargado del gobierno y la administración del Estado”, y el Poder Legislativo como el “encargado de elaborar las leyes”. Estas definiciones sencillas están ubicadas en el ámbito jurídico. Dentro de la estructura política, ambos poderes tienen funciones especiales, de manera compartida y responsable, en el sostenimiento y fortalecimiento de la democracia representativa.
Las facultades que el sistema presidencialista otorga al Presidente de la República, hace necesario un sistema de frenos y contrapesos, que pueda limitar las ambiciones y tendencias al teocratismo en el ejercicio del poder. Más que un fin en sí mismo, los frenos y contrapesos son un medio para proteger la pluralidad, el equilibrio y la equidad en el ejercicio del poder.
Amparo Casar cita tres tipos de frenos y contrapesos: institucionales, políticos y social ; correspondiendo este último a los emanados de los poderes fácticos, y de grupos representantes de la sociedad civil, que en nuestro país algunos son parte del poder fáctico y otros no.
El Poder Legislativo es parte de los frenos y contrapesos institucionales y políticos, aunque en algunos casos la segunda categoría es muy débil, como sucede en la actualidad, cuando la mayoría de los senadores corresponden al partido del Presidente y tienen una práctica de subordinación.
Constitución del 2010; Frenos y Contrapesos del Poder Legislativo
En la Constitución del 2010, la principal fuente de frenos y contrapesos está en el Título III, que delimita las funciones del Poder Legislativo. Tiene seis capítulos y abarca los artículos 76 al 121. El capítulo VI, “De la Asamblea Nacional y de la Reunión de Ambas Cámaras”, contiene la más preeminente limitación al Poder Ejecutivo, en el artículo 120.
El acápite 1 de este artículo: “Conocer y decidir sobre las reformas constituciones, actuando en este caso, como Asamblea Nacional Revisora”, inhabilita al Poder Ejecutivo para realizar cambios a la Carta Magna antojadizos, por intereses particulares. Siendo el Poder Legislativo quien en última instancia determina los lineamientos constitucionales, se convierten éstos en el principal freno a las acciones presidenciales.
Sin este freno constitucional hubiese existido la posibilidad de una imposición reeleccionista por parte de grupos interesados en la continuación de Leonel Fernández. Aunque los postulados hipotéticos son contradictorios con las hipótesis y tesis en la investigación, casos como el que analizamos son factibles de ubicar en este contexto.
Aún con las limitaciones del freno y contrapeso, República Dominicana tiene dos experiencias recientes de modificaciones constitucionales atendiendo a intereses políticos personalistas. En el 2002 la Constitución fue modificada para favorecer los deseos reeleccionistas de Hipólito Mejía, y en el 2010, su modificación tuvo como fuente de inspiración principal, las ambiciones del actual Mandatario de regresar a la primera magistratura del Estado.
Nuestra rigidez constitucional frenó las ambiciones reeleccionistas recientes, con las limitaciones impuestas por el Título XIV, “De las Reformas Constitucionales”, específicamente el artículo 271, que hace necesaria las dos terceras partes de los votos de los congresistas para validar las modificaciones.
El artículo 4 consagra la separación de poderes en el gobierno dominicano, que es democrático, republicano y representativo. Los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo son independientes en sus atribuciones, que no pueden ser delegadas por sus encargados, quienes en todo momento deben actuar acorde con los mandamientos constitucionales.
Los acápites 2 y 3 del artículo 120 otorgan a la Asamblea Nacional la facultad de examinar las actas de elección del Presidente y Vicepresidente de la República; así como de proclamarlos y recibirles juramento. Aunque tienen apariencias formales estos acápites, el segundo de ellos adquiere un significado solemne, que se puede considerar el marco teórico para hacer saber a los mandatarios que tienen a quien rendir cuenta de sus actos: al Congreso Nacional.
La intención del artículo 114 es verificar las acciones presidenciales a la luz de los principios constitucionales y las leyes. Es un mensaje a los presidentes de que ellos no pueden actuar caprichosamente, pues tienen un organismo que actuando a nombre de los electores fiscaliza sus acciones. El acápite “d” del numeral 2, del artículo 93, cita, entre las atribuciones del Congreso: “Examinar anualmente los actos del Poder Ejecutivo y aprobarlos, si son ajustados a la Constitución y a las leyes”.
Los artículos 114 y 128 se complementan. El 128, en su numeral 2, literal f, ordena al Poder Ejecutivo depositar, cada 27 de Febrero, “las memorias de los ministerios y rendir cuenta de su administración en el año anterior”. Este acto significa la rendición de cuentas no solo del Presidente, sino de toda la dependencia administrativa del Estado. Se asume que al recibir las memorias, los legisladores la estudian minuciosamente, para cumplir su responsabilidad de supervisión.
El artículo 101 es un instrumento jurídico importantísimo para desactivar cualquier deseo del Poder Ejecutivo de entorpecer la promulgación de una ley que no le agrade. Establece la facultad presidencial de publicar las leyes u observarlas, pero “vencido el plazo constitucional para la promulgación y publicación de leyes sancionadas por el Congreso Nacional, se reputarán promulgadas y el Presidente de la cámara que las haya remitido al Poder Ejecutivo las publicará”.
Las observaciones deben ser hechas en diez días a partir de serle remitida, si no son declaradas de emergencia, en cuyo caso deben ser cinco días. “El Poder Ejecutivo remitirá sus observaciones indicando los artículos sobre los cuales recaen y motivando las razones de la observación.” Las observaciones son remitidas a la cámara que la envía al Poder Ejecutivo, que debe discutirla en su próxima sesión, en una única lectura.
“Si después de esta discusión, las dos terceras partes de los miembros presentes de dicha cámara la aprobaren de nuevo, será remitida a la otra cámara; y si ésta la aprobare por igual mayoría, se considerará definitivamente ley y se promulgará y publicará en los plazos establecidos en el artículo 101”.
La no explicitud dio motivo para que los legisladores peledeístas argumentaran que “las dos terceras partes” se requiere para aprobar la ley sin las observaciones del Poder Ejecutivo, con lo cual pretenden reconocer una preeminencia presidencial cuando de observaciones a las leyes se trata. Este artículo, en su redacción, da lugar a la dualidad de criterios, y a interpretaciones interesadas.
Es un artículo especial al establecer la relación de los poderes Ejecutivo y Legislativo en la elaboración de las leyes; fue debatido recientemente en los medios de comunicación, como consecuencia del desacato constitucional de los legisladores del Partido de Liberación Dominicana, respecto a la ley que crea el Tribunal Constitucional.
El artículo 112 se refiere a las leyes orgánicas. Es un gran freno al Poder Ejecutivo y a la primacía de un partido político. Este artículo estuvo bajo fuego pasó por una gran prueba en el pasado reciente, cuando los legisladores peledeístas intentarond desconocerlo. Establece que: “Las leyes orgánicas son aquellas que por su naturaleza regulan los derechos fundamentales; la estructura y la organización de los poderes públicos; la función pública; el régimen electoral; el régimen económico financiero; el presupuesto, planificación e inversión pública; la organización territorial; los procedimientos constitucionales; la seguridad y defensa; las materias expresamente referidas por la Constitución y otras de igual naturaleza”. Su aprobación requiere las dos terceras partes de los miembros presentes, en ambas cámaras.
Los artículos 80 y 83 tratan las atribuciones de las cámaras de senadores y de diputados, respectivamente. Los numerales 1 de ambos artículos se refieren a las acusaciones contra funcionarios de la administración pública. Deben ser hechas por la Cámara de Diputados y conocidas por la Cámara de Senadores. Si los funcionarios son encontrados culpables, con el voto de las dos tercera parte de los miembros presentes, son destituidos del cargo y no pueden ocupar posiciones públicas durante diez años.
Cuando tengamos mayor madurez institucionalista, que libere a los congresistas del seguidismo, este artículo será de especial importancia para disminuir la corrupción y las acciones medalaganarias en el ejercicio de las funciones públicas.
Destacamos entre las atribuciones del senado: aprobar o desaprobar los nombramientos de quienes representarán al país en el extranjero; elegir los miembros de la Cámara de Cuentas de una terna sometida por la Cámara de Diputados; elegir el Defensor del pueblo, sus suplentes y adjuntos, de una terna remitida por la Cámara de Diputados; autorizar la presencia de tropas militares extranjeras en territorio nacional y determinar sus condiciones de estadía (a falta de convenio) y aprobar el envío de tropas dominicanas al extranjero, en misiones de paz.
Aunque el artículo 128 facultad al Presidente de la República a dirigir la política externa, la aprobación del Senado a sus nombramientos es, constitucionalmente hablando, un aspecto importante para disminuir los riesgos de ineptos e indeseables ocupando posiciones diplomáticas. Elegir los miembros de la Cámara de Cuenta facilita un debate más pluralista respecto a los integrantes de este organismo fiscalizador.
Recientemente un diputado denunció la violación por parte del Poder Ejecutivo al numeral 7 del artículo 80, respecto a la presencia de tropas extranjeras en territorio nacional. La violación no indica la validez del freno.
El artículo 93 se refiere a las atribuciones del Congreso Nacional. Se destacan de éstas, como freno y contrapeso al Poder Ejecutivo, autorizar la declaración de los estados de excepción, por parte del Presidente; declarar el estado de defensa nacional; “votar anualmente la Ley de Presupuesto General del Estado, así como aprobar o rechazar los gastos extraordinarios para los cuales solicite un crédito el Poder Ejecutivo”.
También, legislar lo concerniente a la deuda pública y aprobar los créditos y préstamos solicitados por el Poder Ejecutivo; así como los contratos sometidos y sus enmiendas; aprobar o desaprobar los tratados o convenciones internacionales; conceder amnistía por causas políticas y “legislar acerca de toda materia que no sea competencia de otro poder del Estado y que no sea contraria a la Constitución”.
El acápite 9 del artículo 3 faculta a la ley para regular el espacio aéreo del territorio nacional. El artículo 12 establece que la ley determinará la división del territorio nacional. Aunque todos los temas asignados en la Constitución a los dictámenes de la ley son frenos y contrapesos del Poder Legislativo al Ejecutivo, los artículos 16 y 17 lo son de manera especial.
El artículo 16 se refiere a las áreas protegidas; declara bienes patrimoniales “la vida silvestre, las unidades de conservación que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y los ecosistemas y especies que contiene”. Son bienes inembargables, inalienables e imprescriptibles. Sus límites solo pueden ser reducidos por ley aprobada por las dos terceras partes de votos, en ambas cámaras.
El 17 se refiere a los recursos naturales, cuyo aprovechamiento particular solo puede ser hecho de acuerdo a la ley. Esto invalida la tendencia al favoritismo particular que parece ser una cultura, por corresponder al gusto de los Presidentes.
Conclusión
Los Frenos y contrapesos constitucionales, persiguen delimitar los poderes, y hacer más efectiva en la práctica política cotidiana, los principios de la separación de poderes, en Legislativo, Judicial y Ejecutivo, como garantía fundamental para la existencia de un Estado de Derecho.
Hay tres tipos de contrapesos, que son institucionales, políticos y sociales. El Poder Legislativo está, simultáneamente, en los institucionales y políticos.
En nuestro país existen coyunturas en que el contrapeso político es débil, debido a una cultura de subordinación acrítica, por parte de los congresistas a los Presidentes que emanan de sus partidos.
Las principales fuentes de frenos y contrapesos son las constituciones, por ser éstas aprobadas por el Poder Legislativo. La rigidez constitucional dominicana, juega un importante papel, por las condiciones impuestas para ser modificadas, que dificultan las acciones orientadas hacia la imposición de apetencias personalistas, tendencia fundamental, pero no única, en la cúspide del Poder Ejecutivo.
Todos los postulados constitucionales que asignan a la ley la determinación de sus atributos principales, constituyen un freno al Poder Ejecutivo. No obstante, los principales frenos en la Constitución del 2010, están en las funciones de las cámaras legislativas, de manera independiente, y en las atribuciones de la Asamblea Nacional y del Congreso.
Los frenos y contrapesos constitucionales están expuestos a la resistencia de métodos políticos impositivos, que intentan, desde los poderes Ejecutivo y Legislativo, imponerse a normas explícitas en nuestra Carta Magna.
Bibliografía
Carvajal Oviedo, Herbert
Constitución de la República Dominicana Anotada; Concordada con la
Constitución del 2002. Santo Domingo : Librería Jurídica Dominicana,
c/2010.
187p.
Casar, Amparo.
Los Frenos y Contrapesos a las Facultades del Ejecutivo; la
Función de los Partidos Políticos, el Judicial, el Administrativo y la
Administración Pública. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM
http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2748/24.pdf)
“Frenos y Contrapesos”.
http://aceproject.org/main/espanol/pc/pc28.htm
